第一节政府与公共服务的供给
公共服务（PublicService）指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。公共服务的目标是平等地解决社会成员的基本生存、基本生活问题，平等地改善公民的生活状况、提高公民的生活质量、造就精神心理健康且有能力的公民。
一、市场失灵与政府公共服务
从广义而言，政府公共服务职能的存在是因为市场失灵的存在，政府公共服务是政府为弥补市场失灵而采取的各种干预手段。在市场经济条件下，政府职能定位的基本依据是：政府要顺应市场，为各类产权主体实施平等的法律保护、提供无歧视的公共服务、进行无差别的公共管理、履行有效的市场监管职能；在市场有缺陷的地方，政府要充分发挥作用，政府要弥补市场失灵。
市场经济并非是完美无缺的，它毕竟是一种把外部强制减少至最低限度的一种机制，因而，单纯的市场机制具有一定的局限性或缺陷，也就是存在着市场失灵。所谓“市场失灵”，是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态。如单纯的市场调节会导致收入分配中的严重两极分化并影响社会公平与稳定，市场不能自动地给社会提供充足的公共产品和公共服务等。市场失灵的存在，决定了单纯的市场调节难以保证资源配置的合理化，也难以保证经济社会的协调发展，这就决定了市场经济条件下政府作用的范围和内容。也正是由于市场失灵的存在引起了政府干预，因而，现代市场经济国家都把市场失灵作为确立政府职能的基本前提。正是在这一意义上，有些经济学家从市场失灵需要政府干预的角度来定义公共服务，如PaulA。GraretStevens指出：“公共服务是指给公众提供具有如下特征的任何一种服务：在这些服务的提供中存在着潜在的、严重的市场失灵，这说明了政府干预的合理性，政府干预的方式包括生产、资助和监管。”
依照竞争的平等性、市场效率和分配公平这三条判断标准来看，市场失灵主要表现为垄断、宏观经济失衡、不能有效提供公共产品、外部不经济问题和收入分配不公平等。因而，需要政府发挥公共服务职能予以弥补。
第一，垄断导致竞争失灵，因此，需要政府干预以确保竞争的真正实现。市场机制的有效作用是以充分竞争为前提的，但是在现实经济生活中，自由竞争的结果往往会导致垄断的产生。不受限制的竞争可能反而会导致对竞争的破坏，而竞争者也完全可能会由于合并或者串谋而结束竞争，这样，通过市场机制达到资源优化配置的目标就难以实现。因此，需要政府制定反垄断法，根据不同行业、不同部门的具体情况，遏制垄断行为的出现和发展。
第二，市场调节不能解决宏观经济的平衡问题，因此，需要政府干预保持经济稳定。由社会总供求失衡引起的经济衰退、失业和通货膨胀等宏观经济问题，单纯依靠市场机制难以很好解决。市场调节资源配置是通过供求关系和价格的波动来实现的，这种调节是一种事后调节，带有一定的自发性、盲目性和滞后性，特别是在市场不完善的情况下，价格对于供求的调节，从不平衡到平衡往往需要一个较长的过程，这期间会产生严重的生产过剩和通货膨胀问题，造成生产浪费，影响资源的有效配置。商业性经济周期总是上下波动的，暴涨之后是暴跌，政府可以通过制定财政预算、货币政策以及工资和物价的调控等政府行为予以缓和。因此，政府要负责对国民经济的发展速度、结构及方向进行宏观调控，正确制定并实施财政政策、货币政策、产业政策、物价政策、外贸政策等，以保证社会经济的协调稳定发展。
第三，市场不能有效地解决某些“公共产品”与“公共服务”的供给问题，因此，需要政府提供公共产品与公共服务。“公共产品”是指具有共同受益或联合消费特征的物品或劳务（参见本书第一章）。由于这类物品或劳务所提供的效用不能分割成若干单位，从而不能向个人或企业出售，也不能为其定价，导致市场供给失效。如国防、公安、司法等公共产品因为其应用的广泛性、不可分割性以及非排他性，使得以价格为核心的市场不能使其生产和供给达到最优，只能由政府部门承担责任。因此，政府必须通过财政集中资金进行投入，以保障公共产品与公共服务的供给。
第四，市场不能有效解决“外部不经济”问题，因此，需要政府干预以保护自然资源和生态环境。“外部不经济”亦称“外部成本”或“外部损失”，它是指某一企业的经济活动造成了经济损失而企业并不承担外部成本的情况，最显著的例子是污染物的排放等，这便需要政府加以干预，采取行政管制或经济惩罚的方法加以处理，使外部不经济内在化或者限制其规模或程度。政府要负责保护环境，治理污染，坚决防止企业的生产给社会和自然带来危害和污染。
第五，市场不能解决收入分配的公平化问题，因此，需要政府干预以调节社会收入分配差距。在市场中通常不存在以公平分配为目标的再分配机制。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性、在社会上的灵活性等因素决定的，因此会产生各种不平等。市场经济条件下，优胜劣汰、适者生存的竞争原则必然导致收入分配中的严重不均和两极分化现象。在这种情况下，就需要政府通过财政税收政策、社会保障政策、社会福利政策等，对国民收入进行再分配，建立、健全社会保障体系，以保证每个社会成员最基本的生存条件，满足最基本的发展需要，维护社会公正和稳定。
延伸阅读3-1
市场失灵
在某些情况下，市场并不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对整个社会产生不利影响的方式进行的。市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，这就需要公共政策在这些方面予以引导、矫正和支持。市场失灵的存在是政府行为得以合理化的理由之一。有些理论和模型可以表明政府行为仅出现于市场失灵的领域之内，政府在这些特定领域可以发挥良好的作用。市场无法提供的商品和服务包括教育、法律和秩序、环境保护、国家安全、道路桥梁、医疗卫生和公共服务以及公共交通等。斯托基和泽克豪泽指出了导致市场失灵的六种原因：（1）存在交易信息的不完全和不充足的可能性。（2）交易成本会有碍交易的实现。（3）由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施，有些市场是难以存在的。（4）有些买家或卖家的市场力量会足以破坏公平定价的条件。（5）某些交易具有“外部性”。（6）有些商品或服务无论消费者付费与否都可享有，天生具有公共的特点。
资料来源：[澳]欧文·休斯：《公共管理导论》，彭和平、周明德等译，113～114页，北京，中国人民大学出版社，2001。
在市场经济条件下，政府的公共服务职能是弥补市场失灵。政府的基本公共服务职能包括如下五个方面。第一，提供经济发展的基础结构。政府要为市场经济的运作提供必需的制度、规则和框架，包括界定和保护产权、确保契约的履行、维护市场经济秩序等。第二，提供公共产品和公共服务。政府必须通过国家预算开支，承担起公共产品的生产和供给的主要责任。第三，保护并维持市场竞争。政府要努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。第四，调节收入分配。政府实现再分配的手段主要有税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。第五，保持宏观经济的稳定。政府要通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定，主要政策工具包括预算政策和税收政策等财政工具，法定准备金、贴现率、市场开放政策、信用制度等货币工具。
二、政府在公共服务供给中的作用
与一般的社会组织相比，政府在历史上是个后起的社会公共权力机构，它的出现源于对社会公共事务管理上的需要。“公共事务”是随着人类社会的公共利益的产生而出现的一个范畴，即涉及公众共同利益的那些社会事务。[1]它与公共权力一起构成政府的核心要素。人类社会发展的历史表明，先有社会公共事务的管理，后有国家与政府，政府既从社会中产生又管理着社会，社会构成了政府得以存在的前提与基础，并与政府形成互动的历史关系。
从政府与公民的关系来看，一般将普遍的公民权看做是政府得以建立的合法性与正当性的主要来源，政府拥有的公共权力是人民“让渡”“赋予”的，它实质上是一种委托权，体现了一种委托关系。此外，政府作为代表公民意志的国家的执行机构，靠纳税人的钱来供养。因此，政府最根本的职能就是满足公民的各种权利，这构成了政府存在的合法性根基。[2]政府提供公共服务不仅是必然的，而且是应该的，并且，有必要不断扩大公共服务的领域，不断扩大公民参与社会管理的活动空间，以满足公民对政府越来越高的要求。
具体地说，政府在公共服务中的作用分为如下四个方面。
1。公共服务规划与建设
政府要确定公共服务的制度安排，完善公共服务体系、制度与机制，科学规划公共服务的发展，并通过公共财政支出和转移支付手段为公共服务付费。
2。确定公共服务政策
政府应依据一定的社会哲学，在公共服务的一定模式下，确定适合经济社会发展的公共服务政策，从总体上优化公共服务资源的配置，确保公共服务在地区间、城乡间、人群间的公平分配，同时还要确保公共服务与经济社会发展水平相适应，具有可持续发展的特征，为未来的发展留下空间。
3。直接生产和提供核心公共服务与公共产品，确保基本公共服务的供给根据政府在不同种类公共服务供给中的地位，可以确定政府的不同角色，政府是核心公共服务的直接提供者，混合公共服务提供的协助者和公共服务的监管者。
4。履行公共服务的协调、监管职能
加强对各种公共服务供给主体的协调，负责对公共服务供给价格、服务水平与质量的监管，确保公共服务的绩效。
总的来看，政府在公共服务的提供中具有明显的优势，同时也有突出的局限性，优势主要体现在政府公共服务供给具有规模性、强制性与公平性，可以确保依法建立均等化的公共服务体系；局限主要表现在官僚机构的低效率性，难以充分、及时满足多样化、差异性的社会公共服务需求。因而，政府在公共服务方面要有一个正确的角色定位，要充分发挥政府在公共服务中的主体地位和主导作用，确保政府公共服务的合理规模，同时，要切实提高公共服务的绩效。
三、政府公共服务职能的演变与发展
在市场经济体制建立与完善的过程中，政府公共服务职能经过了三次重大演变，政府管理模式也经过了由守夜型政府向服务型政府的转变。