第三节公共文化服务的绩效评估与管理
一、公共文化服务绩效评估的内涵及价值取向
什么是绩效评估？即按照一定的标准和程序，运用数理统计、运筹学等原理和特定的指标体系，对评估对象在一定期间的经营或服务业绩作出的综合评价。[1]公共文化服务的绩效评估属于公共部门绩效评估，是以服务质量和社会公众基本文化需求的满足为第一评价标准，同时蕴含了公共责任等管理理念。由于公共部门的政治性、公共性、复杂性等特点，与工业组织绩效评估相比较，公共部门绩效评估具有更强的复杂性、艰难性、艰巨性，公共部门绩效评估面临种种困境，已成为世界各国公认的难题之一。
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公共部门绩效评估兴起的背景
绩效评估真正运用到公共部门管理中来，是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。20世纪70年代以来，西方国家普遍开展的政府改革——有人把这场改革称为“新公共管理运动”——使绩效评估在公共部门管理中得到了广泛应用。[2]在英、美的带动示范下，新西兰、澳大利亚、荷兰、挪威、芬兰、丹麦、加拿大等国家都借鉴并实施了公共组织绩效评估。亚洲是从20世纪90年代开始，日本、韩国、中国香港地区等国家和地区先后引入类似公共组织绩效评估的“政策评价”“制度评估”以及公众对文化艺术服务数量与质量的意见调查等活动。从整体上来看，绩效评估在发达国家和地区已形成制度化、规范化和科学化的发展趋势。其中“制度化”主要表现在两个方面：一方面建立和健全专业的绩效评估机构。既有政府自身设立的评估组织，也有非政府组织的评估机构。另一方面，绩效评估成为对政府机构的法定要求。譬如美国、荷兰等国家以法律的形式要求政府部门进行绩效评估；而英国和澳大利亚等国家则主要以管理规范的形式，使组织绩效评估成为重大改革方案的组成部分。“规范化”主要表现为绩效评估的内容规范化、程序规范化和评估结果利用的规范化。而其“科学化”则主要表现为逐步建立、健全了包括政府绩效的评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术和方法、评估程序等在内的比较完整有效、切实可行的政府绩效评估的理论、方法与实践体系。
公共部门绩效评估的设计和实施在很大程度上是西方国家社会发展和公共行政领域新理念发展共同推动的结果。新公共管理主张将价格机制、成本-收益概念引入公共部门，建立公共部门内部以及公共部门与私营组织之间的竞争机制，效率和顾客导向是其核心；民主行政强调社会的自治性和权力的多中心，追求行政的“公平性”和“民主性”，更多地强调公民参与；而治理理念的兴起则强调行政行为的透明性和回应性等。当然，新时期的行政理论和实践是否形成了一定的模式，还存在着巨大的争议，但各种理念的变化有着一些共同的趋势：注重回应性、顾客导向、服务导向以及政府行为的透明性和可控性等。我国公共部门的绩效评估还处于初始阶段，很多地方尚不完善，西方绩效评估发展的趋势对我国建立起适应全球化、与市场机制相协调的管理体制和行政模式具有重要的启示作用。
资料来源：毛少莹，任珺：《公共文化服务绩效评估问题初探》［J］，载《深圳文化研究》，2007（1）。
要了解公共文化服务的绩效情况，就必须先了解公共文化服务的实施主体和它的职责、目的。所谓公共文化服务的实施主体，是指公共文化服务的领导、组织、协调及具体实施的部门和机构。在公共文化服务体系中，实施主体起着主导性的作用，一切公共文化政策的制定、公共文化产品的提供以及服务方式的确立，最终都要直接或者间接通过实施主体来实现。在我国现行的文化行政架构下，公共文化服务的实施主体主要包括三大类：第一类是公共文化服务的决策机构，指各级党委宣传部门和各级文化、广播电视、新闻出版、文物等行政部门。其中，各级党委和政府是公共文化服务的决策与领导部门，负责公共文化服务重大政策的制定、主要社会文化资源的协调、对政府文化行政部门服务行为的监督，以及对各类公共文化服务行为主体的绩效考评。各级文化行政部门根据党和国家的文化政策与各级党委、政府的文化发展纲要、规划和市民的文化需求，采取有效措施，对公共文化服务进行目标选择、政策保障、行为规范以及绩效管理。第二类是公共文化服务的执行机构。在我国，公共文化服务的执行任务主要由文化事业单位来承担。文化事业单位是政府财政拨款建立的按照党和政府部门的文化方针、政策及规划，在文化行政部门的指导下实施公共文化服务的非营利单位，是公共文化服务的主要执行者，承担公共文化服务的主体任务。本书所探讨的对公共文化服务的绩效评估主要指的就是对文化事业单位的评估。例如，对图书馆、文化馆（站）、博物馆、美术馆、音乐厅、文联及各类文化艺术协会，以及非营利电台、电视台和事业性出版社等文化事业单位所提供的公共文化服务进行绩效评估。第三类是社会举办的非营利性文化服务机构（NPO），它们在政府文化政策的指导下，独立或配合文化事业单位完成各类公共文化服务，是公共文化服务体系的参与力量。
无论是哪一类公共文化服务的实施主体，都秉承着同样的目标和价值标准：提供公共文化产品和公共文化服务，必须“以人为本”，要以维护人民群众的基本文化权益为出发点，以实现社会效益为归宿，尊重文化产品的生产规律，保证公共文化服务的质量和产品文化内涵的多样性，提供人民群众真正需求、质量最好、费用最少的公共文化产品和服务，实现绩效导向原则。
根据公共文化服务的实施主体和职责、目的，我们可以这样定义公共文化服务绩效评估：公共文化服务的决策机构、公共文化服务的执行机构和社会举办的非营利性文化服务机构在履行以上公共文化管理职能与职责过程中，在追求内部管理与外部效应、数量与质量、时间与效益、经济因素与伦理政治因素平衡的基础上，对其获得的公共产出进行的绩效评估。
构建公共文化服务体系的终极目标是充分保障公民基本文化权益，实现公民文化权利，把我国建设成为一个文化强国。公共文化服务的绩效考核也应以此作为评判的最高准则。具体来说，考核公共文化服务的绩效，要看公共文化服务体系是否促进文化产品和文化成果总量持续增长，增强社会文化供给的能力，提供更加丰富的社会文化活动，帮助公民获得更多的文化享受的机会，得到更加充分的文化参与的权利。考核公共文化服务的绩效，还要看公共文化服务是否有利于对个人进行文化艺术创造所产生的精神上和物质上的成果进行保护，是否有利于造就具有文化创造力和想象力的现代公民群体，是否有利于提高公民的文化素养、塑造公民的人格、提升国家精神，从而促进社会全面进步，增加国家可持续发展的竞争力。考核公共文化服务的绩效，还要看公共文化服务是否有助于中华民族在全球化的过程中保持民族的主体性和独立性，有助于中国文化保持其优秀的民族传统和民族特色，从而在全球化的浪潮中走出一条独立自主、开放兼容的道路，实现中华民族的伟大复兴，增强中华民族的凝聚力。
公共文化服务绩效评估的基本价值取向是由制度安排背后的理论基础所决定的。我国建立公共文化服务体系，是以保障公民基本文化权益为目标，建立以政府为责任主体的多元公共文化服务结构，以公共服务、社会建设和公民参与为中心的文化治理系统。因此，政府在管理公共文化组织和执行公共文化政策时，应集中于承担为公民服务的职责，保证公民基本所需的公共文化产品及服务的供给，加强对公共文化产品及服务质量的监管。除基本之外的公共文化产品、服务的具体生产及供给方式则可以放权给社会组织、企业等，实现文化建设的社会共建共享模式。从价值层面上看，公共文化服务绩效评估与管理应恪守公共组织绩效评估的一般价值取向，即“4E”——经济、效率、效能及公平四项基本价值取向。
经济（Eic）。公共部门绩效评估理论认为，评估一个公共组织的绩效，首要问题是经济成本，公共文化服务绩效评估也不例外。例如政府财政对公共文化服务的投入经费是多少、数量是否合适、使用情况是否合理，综合反映了公共文化服务获得的资源水准、投入成本。以最小成本获得最大收益，是绩效管理的基本要求。
效率（Efficy）。追求效率是公共行政的出发点和落脚点，采取的措施包括：实施明确的绩效目标控制，即确定组织机构的具体目标，根据绩效目标对完成情况进行测量和评估；采用企业管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本-效率分析、全面质量管理、强调降低成本、提高效率等。在一个绩效评估指标体系中效率通常不是单一指标可以衡量的，效率指标应包括服务水准、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。效率可以分为生产效率和配置效率，就公共文化服务而言，前者可看作公共文化产品和服务的平均成本；后者则主要指公共文化资源配置的效率，如政府投入文化经费的分配是否符合公众需求的优先顺序等。
&iveness）。依据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共文化部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。效能和效率并不是同一概念，效能注重的不是可以量化的或货币化的产品或服务，效能更关注于政府提供的文化服务是否产生了良好的社会效益，公众是否满意，是否通过文化服务获得发展。在效能价值理念指导下，政府是按效能而不是按投入进行财政拨款的。
&y）。公平对待不同阶层的权利要求是现代公共社会和公共管理的重要议题，它把公共利益作为目标而非副产品。公平注重的是：不同社会阶层或群体的文化权益是否得到重视和满足，特别是弱势群体是否能够得到足够的公共文化服务，平等地获得权益保障。公平意味着在文化服务中要为公众提供平等参与的机会，要为不同群体的人提供多样选择的机会。程序公正关涉服务的过程，比如过程中不能有歧视、要求实际结果平等。
二、公共文化服务绩效评估与管理的基本原则及功能意义
公共文化服务绩效评估与管理的出发点和归宿是以人为本，以公众需求为中心和基本依据。实行以人为本的绩效管理，提高公共文化服务供给水平和质量应该遵循以下几项基本原则。
（1）尊重公众的主体地位。政府绩效管理应充分尊重公众的主体地位，充分了解公众的文化需求和消费状况，并进一步对公众的文化需求和消费状况加以分析、综合、归类，在此基础上设计出能够准确体现出服务需求满足程度的绩效指标体系。
（2）注重实效。政府绩效管理应注重实效，在提供文化服务时必须以公众的全面发展具有肯定性、实质性的现实客观结果，作为政府绩效评价的客观依据。不仅要考察政府提供文化服务的数量和种类，更要注意考察政府提供文化服务所产生的实际效益。考核评价工作必须坚持从实际出发，制定具有实用性、可操作性，且能满足时效要求的考核方案。
（3）坚持多维视角。必须坚持对公共文化服务绩效进行多层次、多视角的评估。在评价公共文化服务是否优劣的时候，各项绩效指标在系统化的体系内应该综合反映公共文化服务的全面性和协调性，做到绩效管理中重点与非重点、短期效益和长远效益的统一。
（4）坚持动态原则。政府绩效管理应不断跟进公众需求，考核指标不仅要考核当前的效益，还要预计公共文化服务的发展变化，使其不断趋于全面、完善，使政府绩效得到持续性的改进。
（5）实现规范化、制度化。政府文化部门应加快政府绩效方面的制度建设，以建立客观公正的评估程序、科学合理的评估方法。同时建立问责制度，对公众不满意的文化服务实行领导责任追究，达到鞭策与监督的作用；通过评估树立标杆，促进政府文化部门绩效的提高和行政能力的提高。[3]
公共文化服务绩效评估在具体实践中具有以下五个方面的功能。
（1）计划辅助功能——公共文化管理计划和具体文化发展目标的确定要参照多方面的信息，其中之一就是有关公共文化部门前一阶段的绩效状况，某一阶段的评估结果可以为下一阶段计划的科学制订提供基础。
（2）监控支持功能——公共文化服务体系进入实施阶段后，必须时时对各项执行情况进行严密的监测，通过绩效评估的方式可以为监控提供一个重要的、现成的信息来源。
（3）预测判断功能——对公共文化服务体系进行监控过程中如发现背离原计划目标的情况，就要预测判断它的可能后果并采取相应的控制措施。
（4）激励约束功能——通过对公共文化服务体系进行绩效评估可以测定其效果，辨别其管理的成功或失败，有成功就必须给予奖励，不奖励成功，就可能是在鼓励失败，鼓励失败的结果是可能产生荒谬的刺激，导致组织绩效每况愈下。
（5）资源优化功能——对公共文化服务体系进行绩效评估，有助于科学设定各个公共文化管理部门的发展目标，并根据实际服务民众文化生活的效果来配置有限的文化资源及财政资源。
总之，通过评估公共文化部门管理绩效，改进相应的激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，属于政府公共文化管理运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看，这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷。[4]公共文化服务绩效评估是落实公共文化部门责任并改进管理、提高效能的一个行之有效的工具，它对完善公共文化服务体系具有重要的意义。此外，公共文化服务绩效评估还有助于促进信息化建设和民主政治建设，沟通公共文化组织与社会公众，推动公民参与机制的建立。公共文化服务绩效评估是以提高公共文化服务质量和满足社会和公众文化需求为导向的，因此信息交流与沟通是体现其民主价值的重要方式。公众只有更完全地了解公共文化部门及其活动，才能作出客观的评定。公共文化部门只有真实、客观、全面地了解公众的文化需求，才能提供所需要的服务。公共文化部门之间、公共文化部门与公众之间进行的信息交流与沟通，内容主要包括公共文化部门内部各种信息的传递与沟通；公共文化部门向公众传递的各类信息，如公共文化机构的组成、职能、办事规程、政策与法规、服务种类及质量、重大决策过程等；公众向公共文化部门传递与反馈的信息，如对文化服务种类和服务质量的要求，对文化服务的满意程度、抱怨、建议，对公共文化服务与资源的选择等。[5]这种信息的交流与沟通机制，通过各种公民民主参与方式来实现，其中运用信息技术，通过网络是最为便捷的渠道。西方发达国家公共部门进行绩效评估的实践经验充分说明：以顾客为导向的电子政务和政府在线服务，有助于文化管理信息的公开和透明，对提高公共部门收集、处理信息的能力和对公众的回应力均有很大帮助。
三、当代公共文化部门绩效评估实践及基本走向
国内公共文化部门绩效评估还处于探索和初步实践当中，观察西方国家公共文化部门绩效评估发展状况对我们未来的发展具有借鉴学习作用。当代公共文化部门绩效评估在西方发达国家发展的大致情况是：国家文化行政部门的绩效是由政府审计部门考核并直接向立法机构负责，内容涉及内部管理、行政行为、财政状况、公共资金使用效率、文化服务质量和效益等。国家文化行政部门也肩负着评估下属文化机构服务绩效的工作，通过发布指导性文件，提出文化机构绩效管理的理念和方法、绩效测评框架等。
绩效评估本质上是一种以结果为本的控制。在20世纪80年代的西方政府绩效评估侧重点是政府行政的效率和效果，追求投入产出比值的最大化。20世纪90年代以后，随着社会关注的焦点逐渐转向了行政效益和“顾客满意”，西方政府绩效评估的主要内容也从行政效率转向了行政效能，更为注重政府与社会、与民众之间的关系，因此，绩效评估的侧重点转向了公共服务的质量和效益，强调以公众为中心、以公众的需求为导向，体现了一种以服务质量和顾客至上的市场化管理理念。[6]从当代公共文化部门绩效评估经验来看，其基本特征及发展走向主要呈现以下几点。
（1）公共文化部门的绩效评估建立在制度、法制基础保障之上。为了使绩效评估成为对政府机构，包括公共文化行政机构的法定要求，许多发达国家都制定了相关法律和制度。英国1983年的《国家审计法》授予国家审计署[7]检查各部门，包括公共文化行政管理使用资源的经济性、效率及效果的权力；1997年颁布的新《地方政府法》中进一步规定，地方政府必须实行最佳绩效评估制度，各部门，包括地方政府管辖的公共文化服务机构每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。[8]
美国国会1993年7月通过了《政府绩效和结果法案》，要求联邦政府所有部门都要在试点的基础上建立和实施绩效管理系统，将政府绩效评估制度法定化，使其不因行政首长更迭而发生变化。根据这个法律联邦各文化机构绩效管理的内容包括三大项：绩效战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。绩效战略规划不仅需要对机构的功能、总体目标及实现途径作陈述，而且还需明确实现总目标的评估方法；战略规划以五年为限，至少每三年更新或重订一次。年度绩效计划涉及内容更为具体，包括：建立绩效目标，使每一项工作明确要达到的绩效水平；以一种客观的、量化的、可测量的形式表示绩效目标；为达到绩效目标而使用的操作程序、技能与技术、人力、资金、信息等资源；建立测量或评定每一项行动的产出、服务水平和结果的绩效评估指标体系；绩效目标和任务完成结果之间进行比较的框架；用以核实、确认测定值的方法等。年度绩效报告则是对绩效目标实现情况的综述。[9]美国政府在推行绩效管理过程中，充分估计到工作的难度，强调试点先行，逐步推进，逐年增加绩效评估的试点机构，每年安排一些新的改革措施。