第一节公共文化政策与文化制度安排
作为一种现代政策形态，包括公共文化服务政策在内的公共文化政策，是公共政策的重要组成部分。因此，要分析公共文化服务政策，必须先对公共政策及公共文化政策等基本概念有所了解。
一、公共文化政策
（一）“政策”与“公共政策”
中国古代，并没有“政策”这一固定词组，只有“政”与“策”，是指治理国家、规范民众的谋略或规定。[1]到近代，中国人才开始使用“政策”一词。[2]英文中，“policy”（政策）一词源自“politics”（政治），指政府、政党等为完成特定目标所采取的计划、措施。[3]一般认为“政策”可泛指国家、政府等社会权威组织或其他机构、企业乃至个人为实现某一目标而制定的策略、计划、办法及其活动或执行过程。制定政策的原意是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，它在政治、经济、社会、文化等领域得到了广泛的运用。
“公共政策”与“政策”有所不同，传统的“政策”概念，可在广义上被理解为“在某一特定环境下，个人、团体或政府的有计划的活动过程”。[4]政策的主体，可以是个人、团体、企业、政党等。近代以来使用的“政策”，其实大多是一种“政党政策”，如《辞海》中对“政策”的定义是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。而我们所说的“公共政策”（publicpolicy）则是具有“公共性”的政策。
根据陈振明等学者的总结，“公共政策”具有如下特征：第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定和执行，政策体现了上述主体的意志，与个人、企业等做出的决定不同，它具有法定的权威性。第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定的目标或目的，具有明确的方向性。第三，公共政策表现为由一系列行为所构成的行动过程，是政府为解决特定的社会问题及调整相关利益关系而采取的政治行动过程。第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应该做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。[5]总之，公共政策是政府有选择的管理行为、体现了明确的政治价值取向和对社会公共利益的权威性分配，具有权威的地位及普遍的效力。[6]
可见，“公共政策”是“政策”的一个特殊类型，作为一种现代政策类型，它是伴随现代政府的产生而出现的。戴维·伊斯顿指出，公共政策是“对全社会的价值所作的权威性分配”。[7]公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；公共政策是管理部门为保证社会或某一区域向正确的方向发展的行动计划或方案。换言之，所谓“公共政策”，即社会公共权威组织在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则，用以规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行动规定或命令、国家领导人口头或书面的指示，政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
（二）文化政策与公共文化政策
一般意义上的文化政策可追溯的历史很长。[8]广义的文化政策是指某一社会共同体，包括政府、部门或企业等社会实体为实现其目标而制定的措施，还可以是人们在处理文化事务的日常行为中所体现出来的“事实上的政策”，因此，它被视为“指导某一社会共同体处理文化事务的价值和原则”。具体来说，文化政策是一国政府对于文化艺术、新闻出版、广播影视、文物博物等领域进行行政管理所采取的一整套制度性的规定、规范、原则和要求的总称，是有别于科技政策、教育政策等其他领域的一种政策形态。[9]
目前常见的对文化政策的界定中，一般不区分“文化政策”与“公共文化政策”。例如联合国教科文组织在1967年召开的“24国文化圆桌会议”，得出一个关于文化政策的“最低限度的定义”：文化政策应该是指一个社会为了迎合某些文化需求，通过该时期可以取得的物质资源和人力资源的最优化调动，因而制定的有意的、特定的措施，以及干预的或不干预的行动的总和。[10]我国学者胡惠林认为，“文化政策是文化的政治表现形态，是国家形态下人类有意识的、自觉的文化统治行为和文化政治行为，反映的是一定阶级的文化权益、愿望、要求和目的，体现的是国家的文化意志”。“文化政策作为阶级和国家管理意志在文化领域里的集中反映，它是一定的阶级和国家、一定的政党和社会利益集团运用文化自我规范的客观规律，为实现一定历史时期的文化任务和文化目标而规定的文化行为准则和行为方向，是一定的物质生产方式所产生的利益和需要在文化利益分配领域中的政治表现和统一。”[11]
需要说明的是，在人类漫长的文化发展史中，文化政策往往以政党政策等形式出现，并与当时的社会、政治、经济政策密切相关，甚至成为政治的工具。例如我国秦朝的“焚书坑儒”，汉代的“独尊儒术”，既可视为一种文化政策，也是一种政治政策。第二次世界大战期间，意大利法西斯为了在思想上、精神上控制意大利人民，为法西斯政党利益服务，墨索里尼在其长达21年的统治中，始终利用一切机会推行公开的文化专制主义政策，提出政府的文化职能是“在政治和艺术家之间建立一种等级制度”；“艺术家应具有鲜明的政治性”等。[12]无疑，这也是一种文化政策，是其政党政策的重要组成。
为区别此类政策，本书研究的“公共文化政策”与传统的“政党文化政策”之间有本质的不同，表现为政策主体（一是合法拥有公共权力的政府，一是政党）、政策目标（一是公共利益最大化，一是政党利益最大化）、政策手段（一是以宪政法治为前提，一是人治色彩浓厚）的不同，以及在内容制定、手段选择等方面表现出来的差异。我们力图梳理的，是公共政策意义上的文化政策，即公共文化政策。
在区分公、私领域，实行宪政法治、推行市场经济的社会条件下，政府是有限政府，其可以干预公民文化生活的范围是有限的，政府的文化职能“只限于使用公币、公共场地进行或受到法例管制的文化活动，即‘公共文化’（publicculture）的范围，在公共文化之外，政府能做的，一般只是在关键时刻，做道德与品味的表率，间接带引市民的文化修养”。[13]换言之，文化领域和其他领域一样，有一般意义上的“文化政策”及“公共文化政策”之分。所谓“公共文化政策”，即社会公共权威（通常是政府）在特定情境中，为达到一定的文化目标而制定的行动方案或行动准则；其作用是规范和管理公共文化事务，指导有关文化机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行动规定或命令、国家领导人口头或书面的指示，政府大型文化规划、具体行动计划及相关策略等；常常表现为国家或地区的重要领导讲话、文化规划、文化法规、文化经济政策等多种形式。[14]
其中，文化法规是关于文化艺术、新闻出版、广播影视、文物博物等文化领域的国家或地区性法规。例如法国于1913年颁布的《历史古迹法》；美国于1965年颁布的《国家艺术及人文基金法》；我国于1990年颁布的《中华人民共和国著作权法》等。当然，如同其他领域的法规一样，文化法规也存在不同的法律位阶，并依照法律位阶进行分层、分类而开展相关的司法实践。[15]随着文化全球化的加速，具有国际法意义的文化类国际公约也日益增多，如联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》，联合国教科文组织于2005年颁布的《保护和促进文化表现形式多样性公约》等，促进了全球文化政策的兴起。[16]
文化法规属于公共文化政策的一种，或者说是经过立法机构认可了的、具有法律权威性的文化政策。为维护文化政策的稳定性和权威性，一个重要的途径就是将其法律化，也就是文化立法。总的来看，文化法规为保护文化遗产、维护文化秩序、规范文化行为、资助文化艺术等提供着必不可少的法律保障。
（三）公共文化政策的目标
总结当代文化政策实践，公共文化政策的目标主要包括以下几个方面：
第一，总体目标：以文化发展为中心，充分运用各种政策工具，凝聚核心价值观，引导国家或地区社会全面发展，提高国家和地区的文化认同感、文化凝聚力和创造力。
第二，对外文化政策：应对全球化挑战，一方面要积极维护国家文化安全和国家文化利益，保护人类文化的多样性；另一方面要实现不同文化之间的相互理解和包容，促进不同文化的和谐共存。
第三，对内文化政策：发展公益性文化事业，提供公共文化服务，尊重、保护和促进公民的各项文化权利，包括文化创作和表达自由的权利，享受均等的基本公共文化服务的权利，以及参与文化活动、文化成果获得保护的权利。
充分认识艺术教育在提升公民综合素质、生活质量以及培养公民创造力等方面的综合作用，普及基本艺术教育，发展高等艺术教育。
以公共财政直接资助或鼓励社会资金投入的方式，保障和促进艺术创新，保障和促进人文社会科学的发展。
第四，文化遗产保护：保护和开发物质及非物质文化遗产，弘扬民族优秀文化，保护文化的多样性。
第五，文化与经济融合：充分认识文化创意产业在提升国家和地区的综合实力方面的重要作用，鼓励和扶持本国文化创意产业的发展，发挥其在创造财富、提供就业等方面的作用。[17]
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文化政策的目标
1。通过文化策略引入社会和经济的发展政策来促进社会整体发展：包括交叉部门的政策和地区发展计划；
2。支持创新和公民参与文化生活：都市文化政策，适应青年和老年人文化需求的策略；
3。维护和保护有形和无形的文化遗产：文化景观、工业遗产或旅游方面新的遗产目录的确认；口头传说和传统表演艺术的注册；改善文化遗产的科学维护；在都市和地区发展计划中保护具有文化意义的建筑、遗址和景区；