资本主义民主政治形态表现出一些与早期资本主义阶段的国家治理模式完全不同的特征——国家政治权力的来源,被视为全体(或多数)公民权利的让渡,是“必要的恶”。因此,政治权力组织是一种被限制的政治实体,宪政主义的思想和原则在政治全部过程中得以贯彻。作为资产阶级革命的重要理论体系,宪政主义发展了资本主义政治制度架构的根本治理原则。
首先,权力主体构造中,贯彻了分立制衡的原则,实行了三权分立的政治体制。立法权、行政权和司法权分属于议会、政府、法院,三者互相制约和监督。这种三权分立或五权分立的思想,来自启蒙思想家卢梭、洛克、孟德斯鸠等人。
其二,政府权能方面,资本主义不同阶段的特征不同。自由资本主义时期,政府的角色被定位为“守夜警察”,除了维持保护私有财产、公共秩序之外,相对放任自由,对经济社会的介入非常少。
而在资本主义后期,经济、社会的危机发生较为频繁,在社会矛盾相对激化的情况下,政府角色开始走向主动,尤其是在20世纪30年代后,以美国的“罗斯福新政”时期为代表,政府开始介入经济发展,介入民众生活,推出社会保障和社会福利,政府的权能得到了很大的扩展。
其三,公务员制度方面,资本主义国家开始实行政治中立的公务员制度——也称文官制度。面向社会的公开招聘,建立起了一个相对开放、公开、人人机会均等的公务员用人体系。然而,较早开始文官制度的法国,明确表示,这一整套文官制度的体系和规范,很多方面是通过向中国传统政治系统学习而来的。
其四,社会治理方面,政府开始运用民主政治的框架,体现为竞争性的利益集团,在公共政策中发挥重要作用的代议制民主。在社会事务领域,公民事务是由自下而上的自主决策制度实施的,推行地区自治或社区自治,相对尊重公民自治的权利,落实了国家与社会合作机制。[2]
随着社会保障和社会福利体系的引入,政府的力量和权力职能大大增强。在一些有社会主义倾向和传统的国家,甚至出现了社会福利主义,因此,政府的行政权也相应地扩大了。
在整个资本主义国家治理进程中,必须提及的是法治理念、法治精神的确立对国家治理具有的重大历史意义。考察一下西方法治理念的兴起,大致可以发现如下几个原因:
其一,当时的欧洲,主要的生产方式以封建的小农经济为主,各个封建邦国的风俗习惯和法律法规差异较大。市场经济深化发展的一大障碍,是因为此前小型社会秩序和法律代表的“各自为政”“各为其主”的模式,已经无法适应商品交换对更大范围内的统一市场的要求。社会大众要实现其经济利益或政治理想,必须消灭封建割据的地方秩序,在更大区域内形成统一的国家,进而形成明确和普适的政治经济规则体系,而这一切的背后蕴含着“法律面前人人平等”“法律的公平带动社会的整体效率”等法治理念。
其二,现代“民族—国家”的兴起和确立,封建邦国转变为现代意义的主权国家。市场经济自身的发展,要求在更大范围内形成统一规则体系,但这种变化会遭遇封建势力的抵抗;为促进经济发展,在特定疆域内必须有确认统一的法律法规,并确保规则能够被有效贯彻执行,这就要求一个对大范围的社会具有管控能力的国家,现代“民族—国家”因此在欧洲出现。
与“君权神授”的传统国家不同,“民族—国家”强调政治共同体,强调国家主权的至高无上,强调由国家制定和颁布统一的规则,强调国家为保证规则执行所必需的暴力的合法垄断。这都是对地方“封建割据”的一种反叛和革新。“主权至上、法律至上、依法治国”的现代理念开始出现。[3]
广大民众在反封建的斗争中,提出了民主、宪政、法律面前人人平等,要求制定体现人民意志的宪法和法律,并要求依法治理,革除专制特权,确认人民的政治、经济等各项权利和自由。法国思想家孟德斯鸠从君主立宪和分权原则出发,提出“为制止权力的滥用,就必须以权力约束权力”,这是较早的权力制衡思想;而思想家卢梭则直接把法治同民主共和国联系起来,认为法律是人民“公意”的表现,“凡是实行法治的国家就称之为共和国”。
随着资产阶级民主革命的胜利,思想家所提出的治理国家的法治原则,体现在最早的一批宪法和宪法性文件中。例如,富有代表性的法国《人权宣言》规定:“凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍,而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为”;“法律对于所有的人,无论是施行保护或处罚都是一样的。在法律面前,所有的公民都是平等的”;“除非在法律所规定的情况下并按照法律所指示的手续,不得控告、逮捕或拘留任何人”;“除非根据在犯法前已经制定和公布的且系依法施行的法律以外,不得处罚任何人”。
早在1215年,英国国王约翰就签署《自由大宪章》,提出“通过法律控制国家权力”,自此法治取代了人治,王权被关进笼子受到了限制。大约五百年后,卢梭的《社会契约论》成为现代民主制度的基石,“主权在民”的理念开始深入人心。1804年,以充分维护和体现自由平等契约精神的《拿破仑法典》为标志,现代法治理念在法国、英国等西方国家逐步兴起,“国家之权力系民众所赋予”成为社会的普遍共识,国家的活动范围已经被严格限定在法律规定的边界之内,政府也要守法,这是法治的真谛。
从19世纪中叶开始,依法治国的英国经济快速发展,在世界上处于绝对领先地位。到了1870年,人均国民经济总量是世界平均水平3。7倍的英国开始走向世界之巅。其时,领土达到3600万平方公里、号称“日不落”的大英帝国,成为人类有史以来最大的帝国。在维多利亚时代,繁荣的英国经济总量占到了全球经济总量的70%,贸易出口更是比全世界其他国家的总和还多出数倍。
同样,美国从建国到成为世界经济强国仅用了100多年时间,并长期保持着世界头号强国的地位,与其始终遵循了源自英国的法治传统,重视法治建设,强化依法治理有着直接关系。当今时代,西方发达国家的法治理念,已经渗透到国家制度和社会生活的方方面面,无处不洋溢着法治精神。其国民道德素质和文明程度普遍较高,社会公共秩序普遍较好,正是这些国家长期重视依法治理的自然结果。[4]
在欧洲大陆,特别是法国和德国,更多是通过国家的政治统一、以法典方式促成了法治的统一。而在英美,则是借助普通法的传统,逐步完成了法治的基本统一。在这两大法系的国家之中,法治思想的具体表述和核心关注不同,包括地域的差别和因时代变化引发的不同问题,因此形成的相关法治观念和法制观念的表达也不尽相同。
尽管不同国家的法治思想有众多差异,但资本主义的法治思想主要体现在三个方面:
其一,维护国家主权和法治统一。这不仅是保证本国社会秩序和稳定发展的前提,是市场经济发展的前提条件,也是对外扩张和发展的需要。
其二,保障公民权利和人权。强有力的国家主权是社会及公民个人发展的政治制度保障,而随着经济的发展,公民个体被解放出来,通过各种方式自由参与市场经济交换,相较于此前不同程度地被束缚于土地、村落、家庭、行会、宗教和民族之中,形成了近代政治意义上的“独立个人”。
本国公民基本权利的界定和确认通过宪法和法律予以明确表达,体现了公民个人权利的逐步扩大,并且基于欧洲小国众多的政治现实,不同国家的公民权利因经济社会发展水平不同而不完全相同。当公民因种种原因跨越国家边界的行为活动逐步频繁,而无法要求他国保护自身的公民权时,对个人权利的一种更为普遍化的表达——“人权”就诞生了。到20世纪后期,这个概念先是在“冷战”中,然后又在经济全球化的政治、经济、文化竞争中,扮演了政治和文化扩张的角色。
其三,权力的分立制衡。包括横向和纵向的分权:横向分权即立法权、行政权与司法权的“三权分立”;纵向分权一般体现在大国自上而下的中央(联邦)政府与地方(州)政府的分权。尽管各国权力分立的具体形态各不相同,基本上都强调以权力约束权力,实现各种权力之间的相互制约与相互抗衡。
在中央政府一级,美国遵循三权分立与权力制衡原则,强调权力之间的平等与抗衡,通过司法审查制度对立法权、行政权进行制约。英法等国则奉行议会主权的原则,议会权力在权力分立体系中居于主导。此外,由于历史原因,美国和德国实行了联邦制,在保证联邦(中央)政府的权力至上和国家完整统一的前提下,以宪政形式来确保中央与地方的分权。[5]
从积极意义上说,政府所有的实施治理的行为都必须要有法律依据;而在消极的意义上,则要求政府的这些行为不得与法律规定相抵触。各种社会行为都须以法律规范,诸多社会关系都要用法律理顺,多种社会矛盾都由法律化解成为一种常态,对法律的依赖和尊重直接推动了资本主义经济的发展繁荣。在推动经济发展和社会进步中,西方国家对法治的崇尚,使政府依照法律实施治理发挥了不可或缺的重要作用。
另外,西方国家注重推进社会自治还体现为对社区实施治理,并逐步建立了社区的公共服务由国家供给、社会参与、中央政府设专职部门统筹负责的国家制度。例如,在英国,一般的市政当局都设有社会服务部,在市、城镇设有群众性的志愿者服务协会,社会服务部和志愿者协会直接负责各社区的部分公共事务。而在美国的社区自治组织,不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权,而且还拥有对政府的社区治理工作的建议权和监督权。社区自治组织定期由居民民主选举产生,成员没有薪酬,主要是利用业余时间为社区服务。
尽管西方国家的治理结构经历过多种试错性演变,但其国家治理体系始终是以政府、市场和社会三者为核心要素的。不过从传统上看,人们首先还是关注政府和市场的关系。社会的力量很早就被纳入国家的治理体系之中,因为在政府主导的国家治理过程中,社会所蕴含的治理功能具有独特的不可替代性,并能发挥市场和政府所不能及的重要作用。
一个国家要实现长治久安,首先就要实现良好的社会治理。而从国家治理的角度来看,政府主导的社会管理和公民的社会自治,是社会治理的一体两翼,它们相辅相成,不可或缺。其中社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。实施社会管理的主体是公共权力部门,实际上这是具有政府重要职能的一种政府行为。而社会自治则是公民对社会公共事务的自我管理,其管理主体是社会或民间组织,所实施的活动则是一种非政府行为。
这推动政府自身的社会管理模式进行革新,从控制型向服务型政府转变。部分原本由政府掌握的公权力被移交到社会手中,政府不再大包大揽、面面俱到,社会开始拥有了自我成长的可能性。社会自治不需要国家财政的支撑,可以极大地降低行政成本开支,减轻纳税人的经济负担;社会自治的实现基于参与者的自愿和组织者的非强制性权威,具有公共部门不可比拟的亲和力,更容易采用温和的方式实现社会和谐的治理目标,更容易为公众所接受。在某种程度上,无论政府是否参与,甚至政府治理失灵,在自治范畴内的社会生活依然会秩序井然。[6]