（四）从管制政府到服务政府。政府管理的直接目的是规范社会的政治生活，维护公民的各项合法权利。它既是对公民政治行为的一种约束，又是对公民权益的一种保障；既是一种管制，又是一种服务。
而改革开放以来，中国政府管理体制改革的总趋势，是管制的成分日益减少，而服务的比重日益增多，直至明确提出建立服务政府。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。
中共十六大和十七大后，中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十六届六中全会对建设服务型政府做了系统论述：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。”[13]
这一时期的社会管理，我们称之为“党政主导型”社会管理，具有以下特点：
以促进社会和谐稳定为出发点。社会和谐是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。2004年，十六届四中全会第一次明确提出，要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”；2006年，十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，全面阐述了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务、工作原则和重大部署。中共十七大对保持社会和谐稳定做了深刻阐述，提出明确要求。
以建立现代社会管理体制为目标。十六届四中全会要求，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。从“社会管理格局”转变为“社会管理体制”，经历了对社会管理体制建设近十年的探索实践。
以保障和改善民生为重点。十七大明确提出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。
以强化社会服务为依托。十六届四中全会强调要“更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域，形成社会管理和社会服务的合力”。十六届六中全会强调“在服务中实施管理，在管理中体现服务”。并从“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，“推进社区建设，完善基层服务和管理网络”，“健全社会组织，增强服务社会功能”等方面作出部署。2011年，中共中央、国务院印发的《关于加强和创新社会管理的意见》明确提出，要坚持“以人为本、服务为先”的基本原则，寓管理于服务之中，着力解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。
改革开放以来，社会管理理论和实践创新进一步推进，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局基本形成，虽然社会管理以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，具有一定的管理社会的色彩，但多元治理的理念和思路已经呼之欲出，为实现社会管理向社会治理的转变奠定了一定的基础。
中国的治理变革在改革开放以来虽然取得了实质性的重大进展，但也存在着许多明显的不足。例如，政府的公信力有待提升，官员的腐败和特权还一定程度存在，政府的公共服务不足，动态稳定的机制尚未完全确立，社会的收入差距增大，政府的问责制还没有真正确立，行政成本过高而效率不高，民间组织在公共治理中作用微弱，公共参与的渠道还不畅通。所有这些问题，都对中国的民主治理构成了重大的挑战。[14]
三、中共十八大以来，社会治理的创新发展
中国的国家治理和西方治理的明显区别在于，中国的国家治理是为了完善和发展中国特色社会主义制度，强调中国的社会主义国家性质。为实现治理的有序性、有效性，中国更为重视执政党和政府的作用，各级党组织和政府担负着治理的重大责任。
（一）探索国家治理新路
中国治国理政的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，不断提高有效治理国家的能力。
创新治理理念。在推进国家治理现代化的进程中，中国共产党不断树立与我国经济社会发展水平相适应的治理理念和目标体系。当前，为了实现全面建成小康社会和社会主义现代化强国的宏伟目标，更加需要以新发展理念引领治理创新，全面提升治理能力和水平。在治理理念上，真正实现从管理向服务转变，从封闭管理向透明治理转变。在追求经济效率、社会活力的同时，把公平正义、秩序稳定等目标放在重要位置，实现经济社会全面协调可持续发展。
发挥执政党的领导核心作用。在中国的国家治理体系中，中国共产党作为执政党总揽全局、协调各方，使各个治理主体既有合理分工，又能形成统一合力。领导国家治理，进行顶层设计，理顺政府不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配的既相互制约又相互协调的行政架构。实践证明，中国共产党的领导核心地位是中国治理的巨大优势。中国经济社会的持续健康发展，从根本上讲取决于中国共产党在经济社会发展中的领导核心作用的发挥。
加强制度建设。推进国家治理现代化，就要通过制度建设提高中国共产党的科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力。为此，习近平特别强调制度的作用，认为国家治理体系实质上“就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。到2020年，要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。
完善法治体系。法治是现代国家治理的基本特征和根本保障。推进国家治理现代化，应坚持全面依法治国，积极推动法治化的社会治理和社会治理的法治化，不断完善中国特色社会主义法治体系。要在坚持法治主导的理念、原则、体制、规则下，发挥司法在定分止争、惩治犯罪、约束权力、引领行为方面的积极作用，妥善解决经济社会发展中一系列突出矛盾和问题，确保我国在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。必须树立宪法和法律权威，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断推进立法、执法、司法的科学化和民主化。
夯实治理的社会基础。治理离不开广大人民群众的参与，国家治理与社会治理要形成良性互动。这就要培育和发展社会自治组织，使之成为社会治理的重要力量。建设服务型政府，推进政府依法执政、民主行政，完善民主决策，推进政府信息公开，不断拓宽民主参与的渠道。大力发展社会主义协商民主，用好中国社会主义民主政治中这一独有的民主形式。[15]
（二）从国家管理到国家治理的变化
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是一个新的提法，最大的创新变化就是从“国家管理”到“国家治理”的变化。
一字之差，内涵迥异。管理存在着主体与客体的区分，即管理者与被管理者。当代公共管理变革的一个重要理念和价值取向，即以治理消除这种主体与客体的区别，已成共识。治理是特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响，是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与，是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动。相对于管理在内涵上的居高临下、单打独斗，治理的提出是一个巨大进步，有利于促进社会参与、激发社会活力，更好地维护人民群众的利益，并使相应的国家和社会治理创新的外延得到极大拓展。
另一方面，治理多指协同治理，强调社会多元主体的共同管理。治理模式下，尽管政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，但是由于政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成了一种长效的合作关系，从而让更多行为主体都共同参与治理，共同关心公共利益，共同承担公共责任。“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”明确了社会作为治理主体的地位，既有利于社会有效治理的效益最大化，也可以减少经济社会中的机会投机、搭便车等行为。
“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在“全面深化改革的总目标”中提出“国家治理”概念，是对治国理政理念的深化发展和完善，是治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然。因此，治理现代化包含三点重要逻辑：一是顶层制度设计，二是组织体系建设，三是治理能力培养。“制度+组织+能力”的三层次发展目标，体现了中国一直以来十分重视的制度绩效，指明了治理现代化的具体内涵，即以能力建设为导向，以组织的功能优化为重点，以制度建设自我完善为落脚点，充分展现中国特色社会主义制度的优越性和独特性。
治理的起步是促进社会参与。治理概念，强调的是社会各类主体在国家和社会事务中的地位和作用。20世纪80年代以来，世界各国政府管理改革的一个基本趋势是从一元走向多元，从单向走向互动，总的追求是公共治理。这是由传统政府管理暴露的公共权力局限性决定的。中国正在推进的政府职能转变，落脚点是“简政放权”和“促进参与”，不断创新社会参与机制、疏通社会参与渠道，促进社会各类主体参与国家和社会事务。在此基础上提出了“政府治理”和“社会治理”的新理念，意味着今后在国家和社会事务中，各类市场组织和社会组织具有平等参与的机会和舞台。
治理的关键是激发社会活力。从管理转变为治理，就是要突出国家和社会事务的共治，并为此构建多元主体共同参与的平台、完善多元主体平等协商的机制，从而激发社会活力。推进协商民主广泛多层制度化发展。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为社会各类主体参与决策创造条件、拓宽渠道。又如，激发社会组织活力，成为社会治理的重要力量。强调加快实施政社分开和推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，有利于激发社会组织活力。
治理的目标是增进人民福祉。让社会各类主体共同参与国家和社会事务，最终落脚点是保障和改善民生、增进人民福祉，把公平正义、改善民生、社会和谐、社会安全等作为社会治理的聚焦点。实现有效社会治理，公平正义是根本准则，改善民生是基本追求，社会和谐是重要表征，社会安全是底线保证。这样，既明确了社会治理的目标追求，又明确了政府和社会各类主体公共参与的范畴和使命担当。[16]
（三）体现社会治理能力现代化的“新四化”
为实现新时代中国特色社会主义基本方略，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，以及推进国家治理体系和治理能力现代化。为此，必须加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
社会治理社会化，是指社会治理比以往任何时候更需要依靠全社会的力量，发挥全体民众的智慧，从公开问题到解决问题，治理机制要照顾到各方面的利益，治理能力要能够满足人民群众更高层次的需求。社会化意味着社会治理工作是整个社会面临的共同任务。在这个过程中，政府既要积极发挥重要职能作用，又要充分发挥组织、协调功能，鼓励、支持和促进社会各方面都参与到社会治理工作中来。要将社会治理的重心放在对社会治理多元主体各自功能的发挥，以及相互之间联系的促进上来，切实保障政府主体、市场主体、社会主体在社会治理活动中发挥各自优势，形成有效的合力，使全社会真正形成有序、高效、积极向上的社会治理新格局。
社会治理法治化，是指推进社会治理工作既要依法进行，又要有法律和制度作保障，这无疑是建设法治国家、法治政府、法治社会的必然要求，也是加强和创新社会治理的法律保障。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚持依法治国要求各项社会治理工作要在依法执政、依法行政和公正司法过程中得到认同，并不断向前推进。鉴于国家社会主要矛盾发生变化，社会结构和社会组织形式也呈现出新的特点，对于正确处理人民内部矛盾、依法加强社会管理提出了新的更高的要求。
社会治理智能化，是推进社会治理工作的时代要求与关键的方式方法。随着网络信息技术的发展，网民数量激增，大量的“单位人”变成“社会人”，社会组织和单位对人口、场所、行业、网络信息的传统约束力明显下降，网络犯罪已然成为现代社会的第一大犯罪类型。海量信息在网络平台上交流涌动，多种思潮在网络媒介中回旋激**，诸多矛盾也因网络而生，甚至直接助长了一些纠纷与冲突的爆发。网络信息易隐蔽，传播快、捕捉跟踪难，加上新技术、新业态发展迅速，极易形成监控盲区和溯源死角，这无疑是信息时代给社会治理提出的新挑战，也是现代技术给社会治理带来的负面影响。因此，各社会治理主体只有主动适应科技发展的大势，“道高一尺魔高一丈”，打破部门各自为政的“信息孤岛”，以更高的科技化、智能化防漏洞、补短板。