第四节国家治理的类型和转型
人类社会的治理类型，迄今学界有多种划分方法。如法国著名政治社会学家莫里斯·迪韦尔热就认为，整体社会是权力的根本所在，各种团体的权力，都附属于整体社会的权力。他将历史时间中的人类社会组织形态分为四种基本形态，即部落、古代城邦、封建领地和民族国家。相应地，人类历史上出现了四种主要的治理模式，即原始部落模式、古代自然国家模式、近现代主权国家模式和当代的多元治理模式。
原始部落模式。它实际上包含了氏族、部落及部落联盟三类治理单位，简单统称为部落治理模式。原始时代，人类散落在大自然的丛林荒野深处，彼此隔绝，其组织方式只能是基于血缘纽带，并受限于狭小的地域范围之内，而且明显带有动物的组织属性。部落的活动空间和交往范围十分狭小，只有特殊情况下发生的远程迁徙才会偶尔改变部落的活动版图。
原始人完全缺乏“人类”的意识，大多数情况下，他们将部落或部落联盟以外的同类视为一种威胁或敌人。这种原始的敌对情结至今仍然深藏在人类的精神世界，只不过换成了不同的价值表达而已，如今天的血缘观念、地域观念、种族观念、宗教观念等等，都是某种“原始敌对情结”的遥远回声。
自然国家模式。这是近代主权国家时代之前出现过的各种国家形式的统称——学术界将古代时期、中世纪时期的城邦国家、封建领地以及亚洲等地的封建国家统称为“自然国家”，以区别于近代以后出现的、具有明确种族性主权地位的“民族国家”。
与原始部落模式相比，这已然是一场革命——它不再基于血缘纽带的关系，治理的空间范围远远大于原始部落，组织的结构和功能也发生了革命性的变化。其特征是，这一时期的自然国家之间的治理关系完全建立在强权之上，帝国的征服和属国的朝贡，是国家关系的基本逻辑，武力是构建世界秩序的唯一力量。
主权国家模式。试图用法治手段取代武力手段以协调国家关系，这一努力虽然远未能够消除地球上的战争，但已取得可观效果。主权边界原则，一定程度上减少了国家之间的军事摩擦，培养了一种诉诸法律的国际行为规范。有史以来第一次，人类在武力之外找到了一种和平的国际游戏规则。
但是，凡事有利有弊。一方面，主权原则并不能从根本上解决人类内部的大规模暴力冲突；另一方面，它在某种程度上甚至成为少数政治野心家煽动民族独立的最大诱饵。主权原则在试图维护民族国家的独立及神圣不可侵犯性的同时，常常被利用，成为专制独裁和残暴的“内政”阻挡正义力量的盾牌。当然，主权国家模式开创了人类组织进化的一个新时代，为人类处理国际争端提供了一种和平的进步选项。
多元治理模式。它发端于一战之后，迅速发展于二战之后，在20世纪80年代“冷战”结束之后趋向成熟，是在主权国家模式的国际关系平台上演变而成的。多元治理模式是对“主权国家模式”的改良。具体而言，就是使用新的治理主体促使人类社会的治理由单一的主权国家发展到国家、国家共同体、国际组织和跨国公司等多种主体相结合的多元治理结构。由此产生各种超越国家权力的新型权威，它们或者行使主权国家让渡的部分权力，或者用强制或侵蚀的方式分割主权国家的权力，例如欧洲联盟、联合国等国际性治理组织的出现，或紧密、或松散。
多元治理模式试图用新的国际治理主体，弥补主权国家单一治理模式的不足，的确产生了一定积极的效果，但还是未能真正消除引发国际冲突的根源。因为新的国际治理主体，仍然极大程度上受到主权国家权力本位以及民族国家利益本位的支配，而且多元治理主体的权威性、对国际纠纷的协调能力，都相当有限。
这四种治理模式反映了人类组织水平和治理能力的演变和进化，虽然经历了一个不断升级的发展过程，但迄今为止，这一社会进化历程仍未彻底超越原始敌对情结对人类治理的约束条件。伴随着人类治理组织的升级，从消极一面来看，原始敌对情结也在驱动人类冲突水平及其负面后果的不断升级。主权国家是人类历史上集体冲突的最高、也是最残酷的版本。因此，人类还需要人类治理模式的持续革命，即使无法彻底根除原始的敌对情结，至少通过制度创新能够有效地消除其对人类生存的威胁。[8]
从另一个维度进行观察。按照国家治理模式，以上四种模式的划分，是按照治理的“组织权力来源”来进行的；而如果按照统治阶层对被统治阶层行使权力时的控制程度，又可将国家治理的类型区分为统治型、管制型、管理型、治理型四种形态。
一、统治型
“治理”一词，在中国古已有之。早在春秋战国时期，荀子所著的《君道》中就讲到治理的问题，“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”此时的中国，早已由奴隶制转向封建制国家。这里所说的“莫不治理”，就是国家统治，荀子要求国君对社会上的各个行当、三教九流，都要制定条规，统而治之，公道无私。大致成书于汉代的《孔子家语》是当时的治理借鉴：“任能黜否，则官府治理。”这里的“官府治理”显然指的就是统治者要任用能人、罢黜庸才、尚功而治，才能把国家治理好。
而在西方，治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，长期以来它与政府统治（gover）一词交叉互用，意为控制、引导和操纵，被广泛运用于与国家公共事务相关的政治统治和管理活动之中。
治理这个词也早早出现在了古希腊思想家柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》之中。《理想国》探讨“治理城邦”问题，认为哲学家是最高尚、最有学识的人，论断国家治理的正确方向在于，应当让哲学家成为“哲学王”来掌握政权，这样才能拯救当时希腊城邦所处的危机。而亚里士多德的《政治学》也致力于研究“城邦的治理”。但是，与柏拉图有所不同的是，亚里士多德比较务实地关注体制胜于关注统治者，他并没有将优良的治理寄托在“哲学王”这样的“治理者”个人身上，而是更注重“全面研究大家所公认为治理良好的、各城邦中已经实施有效的各种体制”，就是强调要研究能够实现良好治理的政体问题。
既然治理的主体是国家，那么何为“国家”？国家又具有哪些功能？恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中回答了国家的本质特征，“它是凌驾于社会之上和人民大众分离的公共权力。在这种公共权力形成时，国家就体现为军队、监狱、警察等暴力公共权力机关，起镇压的功能”。另一方面，国家在进行统治的同时，为了把被剥削阶级控制在其生产关系的秩序范围内，也具有非暴力的社会管理职能，如兴办教育、兴修水利、社会救济、环境保护等。
另外，国家也必须具备经济管理职能，也就是表现为国家以不同形式干预经济活动，直接为统治阶层的经济利益服务，其实质是通过国家干预，来加强对劳动阶级的剥削，从而巩固剥削阶级的政治统治地位。因此，十分明显地，从国家产生开始，统治人民和管理社会的机构和职能也就同时产生了。但如果与其统治的机构、职能、目标相比较，管理的机构和职能是次要的。
通过考察这些中外学者对国家治理的论述得出结论，奴隶制和封建制国家的治理，其重要的职能和类型都在于统治。此时，“统治就是治理，治理也就是统治”，而作为统治的治理，必然要维持一个阶级对另一个阶级的剥削和压迫的秩序和规定。
近代新兴资本主义国家，也是依靠暴力来维持的阶级统治。从治理模式的成因来看，不论是中国还是西方历史上的统治型治理，都基于当时社会生产力及生产关系发展阶段而产生并与之相适合的。例如，根植在中国几千年历史中的封建制度、专制制度，不仅促进了当时生产力的发展，也孕育了绚烂悠久的中华文明，推进了历史前行。可以肯定的是，当生产力发展到一定阶段，固有的治理方式无法与之匹配时，新的治理方式便打破原有方式，并顺应时代与潮流登上了历史的舞台。
二、管制型
资产阶级取代封建阶级后，随着资本主义国家政权的逐渐稳固，资产阶级统治者开始转向常态化的对于公共行政事务的治理。资本主义国家的治理模式，也就从早期**裸镇压的统治型，转向了更多的处置社会公共事务的管制型，这是国家治理的第一次转型。
近代西方，政府管制产生于自由放任理论和国家干预理论两大经济流派相互竞争的背景之下，而这两种理论体系在相当长的历史时期内交替出现。
政府管理起初仅局限于经济领域。19世纪末，时值资本主义野蛮生长期，物质财富增长迅猛，产业格局调整剧烈，许多大企业通过吞并中小企业形成更大的经营规模。为减少垄断势力对消费者利益的侵害，政府出台了一系列反垄断法，由此开始了政府的经济管制。1929年世界性经济危机到来，自由放任的经济政策已经完全失效，政府开始希望通过政策调整和经济管制的“国家干预政策”，得以摆脱经济危机，复苏经济。
通过“国家干预”，欧美多国的经济重新走上正轨，然而许多问题也随之暴露出来：其一，经济管制的成本已经远超其所带来的收益，这违背了经济管制的初衷。其二，用政府强制力去限制和影响经济主体决策的过程，必然带有政府决策的弊端。例如，由于信息不对称而造成企业竞争中的不公平、不公正现象，或是垄断带来的企业运作的低效率、高成本。许多企业在政府保护伞下，缺乏竞争意识，丧失创新精神，造成社会资源的巨大浪费，也给经济发展带来了负担。
20世纪七八十年代，各国政府逐步放宽管制，走上了管制改革之路。管制是政府行政机构针对社会存在的诸多问题，以统治阶级利益最大化为目标，制定并实施的干预行为主体的一般规则。管制型政府的特征是：命令行政、全能行政、权利行政、暗箱行政、低效行政、垄断行政、封闭行政、专制行政、人治行政。而管制型政府就是以管制作为主要管理手段的政府，作为一种新的治理类型，管制具有特殊的内涵：
政府是管制的主体。政府是社会资源的分配中心、信息发布中心和权威辐射中心，从社会中产生又自居于社会之上，并不受其他组织的干涉和影响。
管制是一种自上而下的权利运动。尽管人民让渡自身的一部分权利而形成的公共权力，使政府拥有权力，其初衷是希望政府能够保护人民的利益并为人民服务，但随着时代的变迁，人民已不再是权力的主体，必须无条件接受政府的管理，不能掌握自己的命运。由政府调配社会中一切资源、一切活动，按照管理者的主观意志来设定框架体系，使它们始终处于可控制的范围。
管制型治理的最高行为准则即是“管理方便”。凡事都以便于管理为先，却基本无视被管理者的便利与否，始终把管理者置于“中心”。
各个资本主义政权的国家，在治理上还有不同的侧重点和差异，但是管制型治理还是保有基本的共同特点：
严谨专业。管制型治理的最大特点，就是行政上的“科层制”。科层制拥有较为完善的技术化程序和行政化手段，在操作上倚重各类专家，在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化。从19世纪中叶到“一战”结束，英、法、美等主要资本主义国家陆续建立了国家公务员制度，用以协调制度内部的矛盾和冲突，节省政府开支，抑制和减少了腐败。
责任到位。每个公务员岗位职责本身的规定细致而明晰；公务员的从属关系，也遵循严格的等级序列，每个人都能够且必须照章办事并且不致越出权利义务的规章范围。一方面主张把政治和行政分开进行科学化管理；另一方面清晰地表达“政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行”。在政府里的政务官员负责做决策制定，贯彻执政党和国家的政治意图，而公务员则只负责例行的、具体的执行办事。