第五节新中国的社会治理发展阶段
“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”这是中国政府文件中首次提出“社会治理”，既与“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革目标相呼应，又顺应了新时期中国经济转轨、社会转型的形势要求和人民群众的新期待。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”
进入21世纪以来，社会治理方式开始逐步转型，公共管理取代了传统的单纯由政府实行的社会管理。公共管理是一种新型的社会治理方式，传统的政府社会治理基本上是借助于行政管理手段进行社会管理的管理中心主义模式，而公共管理的核心目标则是通过社会服务来实现管理。
社会治理创新是新时代中国特色社会主义道路提出的新要求，而打造共建共治共享的社会治理格局，最终目的是为了更好地满足人民群众日益增长的美好生活的需求。
一、新中国成立后，“中央集中型”的社会管理
社会主义国家的建立，以1917年俄国十月革命的胜利为标志。社会主义社会是人类社会发展至今的最高历史阶段，有着其他社会历史形态所不能比拟的社会主义优越性，最集中的表现就是，占人口多数的广大人民做了主人，并实现了最大多数的人民民主政治。
新中国成立后的社会管理具有以下特征：
其一，在生产资料所有制方面，实行了生产资料的公有制度。这种制度的实行决定了绝大多数人在经济地位方面的平等，由此提高了每一位公民在政治上的平等地位，为民主政治的大众参与创造了客观条件。
其二，国家在组织和领导经济、政治、社会生活中具有高度权威，国家的经济和社会管理职能十分显著。由于公共权力在经济领域中的独特作用，使中央在政治生活中处于支配性的主导地位。社会主义民主政治，意在保障人民大众依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，有着比较完善和优越的制度设计。
新中国成立后，采取了一系列有力措施，迅速清除各种丑恶现象和社会顽疾，通过平抑物价、实行充分就业、保障基本生活物品供给、加强社会治安等管理举措，建立起全国统一的社会生活秩序，并且在计划经济体制下，把所有的人都组织在一定的单位中，建立起高度集中的、政府包揽一切的社会管理体制。
当时的这种社会管理比较符合“管控型”的社会管理，是特定历史阶段的特定要求：
一是实行政府“全能”的社会管理。政府不仅通过统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支，建立起高度集中的计划经济体制，也通过干部统一调配、职业身份统一确定、人员统一安置、社会事务统一部署、一切社会活动统一组织等，建立起以党和政府为中心、社会依附于政府的全能型社会管理体制，社会自身基本上没有相对独立的发展空间。
二是实行以“单位”为基础的从业人员管理。“单位”既是工作组织的基本单元，也是解决各种社会事务和落实社会管控任务的基层组织。在这种体制下，国家机关、企事业单位、人民公社，都成为“大而全”或“小而全”的单位组织，人们结婚、生子、疾病、丧葬、治安等都是由单位管理的，各种社会福利也都由单位提供，即所谓的“单位办社会”。
三是实行以“街道—居委会”为基础的城市社会人员管理。政府通过街道—居委会体系管理社会无工作人员、闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。相对单位体制而言，“街道—居委会”体制在社会管理中起辅助作用。
四是实行以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理。为了使社会高度组织化和有序化，在计划经济体制下，社会管理的目标就是使一般社会成员的就业和居住尽量固定。以单位制度、户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础，严格限制社会成员在城乡之间、单位之间和不同职业身份之间的流动。一切人员流动和人口迁移，都是按照统一的计划有组织进行。
这种在计划经济体制下形成的“管控型”社会管理体制，改变了旧中国社会一盘散沙的状态，建立起高度统一的社会秩序，极大地增强了国家对社会的组织动员能力和控制能力。
但是，这种体制也存在固有的弊病：其一，是政府直接管理经济和社会，成为包办一切社会事务的全能选手，社会自身缺乏自我组织、自我管理、自我调节的机制；其二，所有社会成员都被管理在一个个相对封闭的单位之中，既缺乏对于社会事务的自治自觉，又阻碍正常的社会流动，使整个社会缺乏活力和创造力。[12]
二、改革开放以来，“党政主导型”社会管理
中国的改革开放，始于1978年，“十一届三中全会”重新确立了党的政治路线和工作重心。某些西方学者按照“多党制、全民普选和三权分立”的标准来衡量改革开放以来中国的政治发展，认为中国改革主要是经济体制的改革，而政治体制基本没有变化。这是一种偏见和误解。没有政治体制的改革，不可能有经济体制的改革，这是中国改革的一条基本经验。领导中国改革的邓小平明确表达：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”；“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革。”可以看到，中国的改革开放是一个包括经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。
改革开放以来，中国共产党和中国政府一直强调政治体制改革。每一次党代会的政治报告，每一次全国人代会的政府工作报告，无一例外包括政治体制改革，其重要内容就是政府治理或政府管理体制的改革。例如，中共十七大政治报告专门对“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”进行了论述，并明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”；十七届二中全会专门通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，指出：“党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革”；“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿中国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。”
改革开放初期，中国仍然延续计划经济体制和管控型社会体制，随着“以经济建设为中心”的确立，尤其是1992年邓小平“南巡讲话”以及中共十四大之后正式确立建立社会主义市场经济体制的目标，经济转轨带来了社会转型。经过这一时期的探索和实践，中国逐步建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，逐步形成了中国特色社会主义社会管理格局。
纵观从1978年到2008年的30年间中国治理变革的轨迹，可以看到一条清晰的路线图：
（一）从一元治理到多元治理。所有权力集中于唯一的权力机构，是改革开放前中国政治的主要特征之一。在这种体制下，治理的主体只有一个。这个唯一的权力机构，在**期间是各级革命委员会，其他时期则是各级党委或党支部。这个唯一的治理主体不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务。一元治理体制的最大弊端是导致管理低效，扼杀了人们的创造性和自主性。
一元治理体制的突破始于“党政分开”，政府率先成为一个相对独立的治理主体。作为改革开放起点的中共十一届三中全会就已经注意到这一问题，明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。”至此，以各级党组织、各级政府、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局开始形成，其中党组织和政府组织是最重要的治理主体。
（二）从集权到分权。治理结构的变革，必然引起治理功能的变化。与一元治理转向多元治理相适应，改革开放以来，中共领导层和中国政府开始进行大规模的政治性分权，这种分权几乎同时在三个维度展开。
一是中央向地方分权。从20世纪80年代中期开始，中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。1984年7月20日中央书记处决定，改革干部管理制度，下放干部管理权限，采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权。1993年12月，国务院决定全面实行中央与地方的分税制，极大地下放了经济管理的权限。
二是政府向企业分权。从20世纪80年代中期开始，中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。1984年12月国务院发布《关于国营企业厂长（经理）实行任期制度的通知》，决定从1985年开始国营企业的厂长经理与其原来的行政性任命制脱钩，而实行新的任期制。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，企业成为自主管理的法人治理结构，政府不再是企业的治理主体。
三是国家向社会分权。一元化治理模式下，社会政治、经济和文化等全部权力高度集中于国家，相对独立的民间组织并不存在，也没有实质性的社会自治。随着多元治理主体的出现，国家开始向社会分权。20世纪80年代后期，先后推行的农村村民自治和城市居民自治，既是中国基层民主的突破性进展，也是国家向社会分权的重要步骤。
20世纪90年代开始，新一轮政府机构改革后，一些政府机构改造为行业协会，这是前所未有的一大创新。一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织，迈出行业自治重要一步。90年代后期和21世纪初，民间组织大量出现，政府开始特别强调其社会管理职能，同时开始让各种民间组织参与社会管理，将部分国家权力下放给特定的社会组织。
（三）从人治到法治。改革开放后，党和政府开始强调“法制”“依法治国”（rulebylaw）。中共十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”法治的观念从一开始就受到了党和政府的高度重视。
中共十六大后，中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体，同时表明政府将在实现法治国家的进程中，起表率和带头作用。改革开放的进程，也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的进程。从1979年到2005年，全国人大及其常委会共通过了400个法律和有关法律问题的决定，国务院制定了650多个行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多个地方性法规。当时中国政府的目标是，到2010年，基本上建成一个比较完善的法律体系。