由于政府拥有对社会文化资源进行权威性分配的权力，国家文化行政机关制定和执行的具体文化政策，将直接影响各种文化利益的再分配、文化力量的均衡和一定时期内文化发展的速度与方向。因此，政府文化政策的正确、科学与否，对社会公众的文化利益维护和文化关系调整具有很大影响。
4。非官方参与者
文化政策制定中，也存在非官方参与者，包括利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等，相比官方决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。其中，利益集团是由具有相同价值需求和利益诉求的个人所组成的团体或团体联盟，它们对公共政策的影响一般取决于团体的规模、资金及其他资源条件。当代社会发展的多元化趋势正在使得利益集团的种类增多、规模和活动方式多样化，成为公共政策制定过程中团体冲突博弈的重要力量。政党是利益集团的特殊类型，同样影响公共政策的制定。随着传播技术的发展，现代大众传媒在公共政策制定中的作用日益扩大，被称为“第四种权力”。思想库（thinktank）或脑库（braintank）是现代政策研究组织的别称，随着现代社会问题的高度复杂化，决策难度日益加大，思想库在公共文化政策决策中的作用日益重要，特别随着专业人士的介入，决策的质量不断提高。[22]
就我国情况来看，民主党派按照国家政治协商制度，协助参与了各级政府制定公共政策，各种文化企业、民间文化团体、文化政策研究机构、大众传媒、个人等在文化政策制定过程中的作用，尽管受到越来越多的重视，但也有待进一步发挥。
（二）公共文化政策的客体
客体是相对于主体而言的，指主体认识或实践的对象。“政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题及其目标群体。”[23]由此可见，公共文化政策客体是指公共文化政策的作用对象，即所要处理的文化问题及其目标群体。公共文化政策的客体包括：
1。文化政策问题
公共文化领域存在很多问题，但并非所有的问题都是文化政策问题，只有那些成为文化政策问题的问题，才成为公共文化政策的客体。根据文化的一般定义，文化问题主要指涉及社会和人们精神文化生活领域的各种问题，如文化权益的冲突、文化价值观的选择、文化秩序的维护、文化生态的保护等。而“文化政策问题”则是指由文化问题引发、产生并需要国家决策系统通过政策手段干预的问题，也即需要制定文化政策才能解决和处理的文化问题。
要确立一个社会问题是否成为政策问题并不是一件容易的事。文化问题能否成为文化政策问题需要审慎的分析判断。其中，既涉及对文化问题的客观了解，又涉及对文化问题的主观判断。一般而言，当一个文化问题涉及矛盾冲突尖锐、社会影响面较大，甚至影响国家和社会的文化进步与发展，或国家文化安全等公共文化利益时，才成为一个文化政策问题。当然，文化政策有不同的层级，文化政策问题也有不同的层级，有的是国家文化政策问题，有的是地方文化政策问题，而是否将一个文化问题最终确认为文化政策问题，由当时的政策主体判断确定。
2。文化政策目标群体
尽管文化政策种类繁多，政策目标各式各样，但它总是对一部分人的利益进行分配或调节，对其行为进行规范或指导。这些受文化政策影响和制约的社会成员被称为“文化政策目标群体”或“文化政策对象”。如果说“文化政策问题”是从“事”的角度对文化政策客体的界定，那么文化政策目标群体，则是从“人”的角度对文化政策客体的界定。
文化政策目标群体既是文化政策作用的对象，在某种程度上也对文化政策的制定发生作用。一种文化政策能否落实、政策目标能否实现，并不单纯取决于政策制定者和执行者的意愿，它与目标群体的态度有着直接的联系。目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素。因此，政策制定过程中，考虑政策目标群体的利益、需求、思想观念、身份认同、文化习惯、社会心态、成本收益衡量等十分重要。就公共文化服务来说，由于其固有的公共产品和公共服务性质，相关文化政策的制定，更应该充分考虑服务对象的需求。
（三）公共文化政策过程
文化政策与其他公共政策一样，有一定的“生命周期”，文化政策过程与其他公共政策的过程基本相同，主要包括政策制定、政策执行和政策终止三个阶段。在这一过程中，政策主体围绕文化政策问题，制定出相应的文化政策，并由相关政策执行主体付诸实施，当文化政策的目标已经实现或者被发现与时代发展、与特定政策对象或与其他更重要的政策措施等不相适应、矛盾冲突时，需要及时终止文化政策。
图4-1公共政策的生命周期模型[24]
公共文化政策过程具体包括如下环节：（1）分析、确认公共文化政策问题；（2）建立政策议程；（3）提出政策方案；（4）进行政策方案的评估与选择；（5）执行政策；（6）政策执行效果评估；（7）政策的调整与改变；（9）政策的终结。
我国现行公共文化政策（包括公共服务政策），大多经过上述环节研究制定、出台实施或调整终止。当然在某种情况下，当中的某些环节可能会被简化。
三、文化制度安排
（一）制度
“制度”是个重要的社会科学概念，泛指规则或运作模式。人类一切有组织的活动，无论体育运动还是经济运行活动，都需要一定的“游戏规则”。一种制度即一种规范个体或组织行为的社会结构或游戏规则，“制度”的概念被广泛应用到社会学、政治学及经济学等研究领域中。
在中文里，“制度”是个古老的概念，《易·节》中有：“天地节，而四时成。节以制度，不伤财，不害民。”孔颖达疏中谓：“王者以制度为节，使用之有道，役之有时，则不伤财，不害民也。”王安石《取材》：“所谓诸生者，不独取训习句读而已，必也习典礼，明制度。”总之，我国古代，“制度”指一定的规格或法令礼俗，其中“制”指规范，就是规定“应该做什么”或“不许做什么”；“度”则是“应该做什么”或“不许做什么”的标准、尺度。现代汉语中的“制度”概念与古代相差不远，认为“制度”一般指在特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、戒律、规章等的总和，或者说是国家机关、社会团体、企事业单位，为了维护正常的工作、劳动、学习和生活秩序，保证国家各项政策顺利执行和各项工作正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性、指导性与约束力的规则或规则系统。
英文institution或system可对应中文“制度”或“体制”，其一般含义也是指要求社会成员共同遵守的规章或准则。著名新制度经济学家道格拉斯·诺斯认为：制度是一个社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些“制约”。制度由三部分构成，即正式规则、非正式规则和规则的执行机制。“正式规则”又称“正式制度”，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列政治、经济规则与契约等法律、法规，以及由这些规则构成的社会等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则（政策）与个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；“非正式规则”又称“非正式制度”，是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；“实施机制”是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环，这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。[25]
制度也可以分为“制度框架”（结构）、“制度体系”和“单项制度”。制度框架是一个社会中正式的和不正式的制度安排的总和。如诺斯就认为，“人类搭建的支撑结构——制度可以分为三大框架，即（1）政治结构，它界定了人们建立和加总政治选择的方式；（2）产权结构，它确立了正式的经济激励；（3）社会结构，包括行为规范和习俗，它确立了经济中的非正式激励。”[26]制度体系则是某类制度的总称，如市场经济制度，就是一种关于经济活动的制度体系或曰总体制度，在这个制度体系中，有很多“单项制度”，如税收制度等。“文化制度”也是一大制度体系，“公共文化服务制度”则是其中的一类制度，往下当然还可以对该类制度进行更细致的划分——如文化场馆的免费开放制度等。所有各类制度，都无不蕴含、凝聚了一定社会历史阶段的某种价值观、管理理念和规则，而良好制度的正常运行，则为人类社会秩序的确立及其健康发展提供了必不可少的保障。由于制度的重要性，近30年来，从新制度经济学、新制度主义政治学到文化领域，制度研究几乎在所有的社会科学中都获得了广泛的重视。[27]
（二）“制度安排”或“制度设计”
设计、采用不同的制度，以规范组织及个人行为，减少不确定性、不稳定性，降低交易风险和成本，即不同的“制度安排”或“制度设计”。不同的“制度安排”即约束特定行动模型和关系的一套行为规则。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如家庭、企业、工会、医院、大学、政府、货币、期货市场等。相反，价值、意识形态和习惯则是不正式的制度安排的例子。[28]其中，正式制度表现为相关的政策法规、规章、实施细则等，是可以人为地依据一定的价值观、理论模型等来设计、安排或改变的；而非正式制度，则是人类长期历史中不同族群在特殊文化背景影响下通过“自然”代际传递而积淀形成的，表现为一些信念、价值观、自愿遵守的道德规范等，难以人为安排或设计。“尽管正式制度可以通过法令来改变，但是非正式制度的演化方式却很难完全理解，人们也很难控制非正式制度的演化。”[29]因此，一般所说的“制度安排”或“制度设计”，主要是指对正式制度的设计或安排，或者说是对正式规则，即相关法律法规、政策、章程、公约等的设计与安排。
（三）文化制度安排
文化领域与其他领域一样，也有不同的制度安排。文化制度安排中，同样有正式制度和非正式制度。前者即文化政策法规，以及在文化政策法规规定之下形成的文化管理体制和运行机制、文化发展模式。后者则包括文化价值观、信念、人们自愿遵守的文化习俗等。文化制度的功能主要体现在：制定管理文化事业的方针政策和法律、法规；规范全国的文化机构、文化组织、文化人在文化生产、文化传播、文化活动中的行为。[30]换言之，所谓“文化制度安排”或文化制度设计，即在一定的文化价值观统领下，制定公共文化政策、设计建立文化管理体制机制、分配文化管理权力、确定部门及机构职能、配置文化资源、管理文化事务、生产和供给文化产品与服务的系列规则安排或设计。
公共文化服务是文化事业的重要组成部分，公共文化服务体系涉及公共图书馆、文化馆、广播电视、群众文化等多个领域，需要责任主体、供给主体协同合作，其供给、支出、消费、增长等也需要遵循一定的“游戏规则”，因此，公共文化服务体系建设中也存在制度设计与安排等问题，需要依据国家宪法，借助系统论等理论，制定必要的政策法规、出台相关规章制度与行政程序，来确立公共文化服务发展的法理依据与战略地位，安排公共文化产品与服务的供给，并完善各类文化服务的流程、质量、绩效评估等各个环节的管理。关于公共文化服务的制度安排，我们将在本章第三节详细讨论。
总之，基本的文化理念、文化政策是建立良好的公共文化服务体系管理体制和运行机制（制度）的前提和基础，反过来说，良好的文化管理体制和运行机制（制度）是文化理念、政策得以落实的依托。
这里，顺便解释一下“顶层设计”这一概念。近年来，中央多次提出要重视改革的顶层设计和总体规划，努力在重点领域和关键环节取得突破。那么，什么是“顶层设计”呢？著名学者汪玉凯先生指出：所谓“‘顶层设计’本身是一个系统工程学的概念，意思是从高端开始的一种总体构想，强调的是一项工程‘整体理念’的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。从我国实践看，顶层设计在前些年的电子政务建设中被广泛应用，后经由国家‘十二五’规划、中央经济工作会议等文件引入改革领域。……所谓改革的‘顶层设计’，实际就是对未来改革的整体谋划。也是从人民的最高利益出发，站在国家的层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。”[31]无疑，以制度研究的视角看，顶层设计也可以说是一种高屋建瓴地从全局性、关键性的“顶层”（根本问题）出发，对所需要解决的问题进行总体的、长远的制度设计或制度安排。
顶层设计概念同样也可用于文化领域。我国文化领域在改革开放后，实现了与政治领域的“适度分离”，开始了适应市场经济体制和建设有中国特色社会主义文化的新旅程。[32]改革开放30年来，文化领域出台了种类、数量繁多的政策法规，原有的制度、规则都在经历前所未有的变革。随着我国经济社会的迅速发展和国际文化竞争态势的加剧，文化体制改革如何深化、文化领域如何进一步扩大开放等问题，都存在需要加强制度设计的问题。怎样从“顶层设计”出发，出台重大政策法规，创新文化体制机制，完善文化政策，提高文化制度安排的科学性、系统性、协调性，还需要进一步努力。因此，随着制度设计、顶层设计等理念的重要性日益被认识，并受到文化管理者的重视，相关理论和方法也被用于文化领域的改革发展。